黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國(guó)民(mín)經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》(以下簡稱《建議》)明确提出加大環境治理(lǐ)力度的要求，把改善生态環境作(zuò)為(wèi)全面建成小(xiǎo)康社會決勝階段的重點任務(wù)。這是黨中央堅持創新(xīn)、協調、綠色、開放、共享的發展理(lǐ)念，準确研判環境形勢、順應人民(mín)群衆期盼，作(zuò)出的重大決策部署，意義重大、影響深遠(yuǎn)。

　　一、充分(fēn)認識加大環境治理(lǐ)力度的重大意義

　　黨中央、國(guó)務(wù)院曆來高度重視環境保護。黨的十八大以來，黨中央把環境保護擺到更加重要的位置，治理(lǐ)進程明顯加快，生态文(wén)明建設取得新(xīn)進展。由于曆史積累的環境問題較多(duō)，發展不平衡、不協調、不可(kě)持續的問題仍然突出，資源約束趨緊，生态環境惡化趨勢尚未得到根本扭轉。“十三五”時期，必須繼續加大環境治理(lǐ)力度，着力改善環境質(zhì)量。

　　(一)加大環境治理(lǐ)力度是補齊全面建成小(xiǎo)康社會短闆的必然選擇

　　小(xiǎo)康全面不全面，生态環境質(zhì)量是重要方面。我國(guó)環境質(zhì)量差、生态受損嚴重、風險隐患高，環境承載能(néng)力已經達到或接近上限。生态環境已成為(wèi)實現全面建成小(xiǎo)康社會的短闆和瓶頸制約。2014年，74個重點城市中僅有8個城市空氣質(zhì)量年均值達标;全國(guó)地表水近10%為(wèi)劣Ⅴ類，I—II類水質(zhì)比例較上年下降5.7個百分(fēn)點。《建議》明确提出，要在補齊短闆上取得突破性進展。這就要求以改善環境質(zhì)量為(wèi)核心，用(yòng)硬措施完成硬任務(wù)，實現與全面建成小(xiǎo)康社會相适應的環境質(zhì)量目标。

　　(二)加大環境治理(lǐ)力度是為(wèi)人民(mín)提供更多(duō)優質(zhì)生态産品的内在要求

　　《建議》提出，為(wèi)人民(mín)提供更多(duō)優質(zhì)生态産品。随着經濟社會快速發展，人民(mín)群衆對清新(xīn)空氣、清澈水質(zhì)、清潔環境等生态産品的需求越來越迫切，希望能(néng)夠藍天常在、青山常在、綠水常在。當前，霧霾天氣、城市黑臭水體(tǐ)、飲用(yòng)水源不安(ān)全等環境問題凸顯。必須加快解決突出環境問題，讓人民(mín)群衆切身感受到污染可(kě)以治理(lǐ)、環境能(néng)夠改善、優質(zhì)生态産品能(néng)夠增加。

　　(三)加大環境治理(lǐ)力度是推動綠色發展的重大任務(wù)

　　《建議》提出，堅持綠色發展，着力改善生态環境。經濟發展進入新(xīn)常态，特别是在經濟下行壓力加大形勢下，必須注重平衡和處理(lǐ)好發展與保護的關系，着力推進生産方式和生活方式綠色化。以環境保護優化發展方式、拓展發展空間、增強發展動力，堅持區(qū)域上守住生态紅線(xiàn)、行業上守住排污總量、準入上守住環境門檻，既推動污染物(wù)排放降下來、環境質(zhì)量好起來，又促進經濟平穩發展、量增質(zhì)更優。

　　二、“十三五”時期加大環境治理(lǐ)力度的目标和重點任務(wù)

　　《建議》提出“十三五”環境保護目标任務(wù)，主要包括：生态環境質(zhì)量總體(tǐ)改善;生産方式和生活方式綠色、低碳水平上升;能(néng)源資源開發利用(yòng)效率大幅提高，能(néng)源和水資源消耗、建設用(yòng)地、碳排放總量得到有效控制，主要污染物(wù)排放總量大幅減少;主體(tǐ)功能(néng)區(qū)布局和生态安(ān)全屏障基本形成。實現上述目标，必須以提高環境質(zhì)量為(wèi)核心，抓住重點任務(wù)，推動實施重大環保行動和工程。

　　(一)堅持以提高環境質(zhì)量為(wèi)核心

　　“十三五”時期環境保護要以提高環境質(zhì)量為(wèi)核心。環境質(zhì)量是根本目标，污染減排是重要手段。我國(guó)一些主要污染物(wù)排放量仍高達2000萬噸左右，隻有再減少30%—50%，環境質(zhì)量才會明顯改善。

　　《建議》提出，擴大污染物(wù)總量控制範圍，将細顆粒物(wù)等環境質(zhì)量指标列入約束性指标。這是對改善環境質(zhì)量的硬要求。要在繼續實施化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物(wù)排放總量控制基礎上，增加重點行業揮發性有機物(wù)排放量等作(zuò)為(wèi)約束性指标，實施區(qū)域性、流域性、行業性差别化總量控制指标。推進實施燃煤電(diàn)廠超低排放改造、大氣污染傳輸通道氣化、石化及化工行業揮發性有機物(wù)治理(lǐ)等一批環境治理(lǐ)重點工程，通過大工程帶動大治理(lǐ)。同時，進一步增強規劃環評約束力。

　　(二)深入實施大氣、水、土壤污染防治行動計劃

　　大氣、水、土壤，既是提供生态産品的環境要素，又是容納污染物(wù)的環境介質(zhì)。《建議》提出，深入實施大氣、水、土壤污染防治行動計劃。環境治理(lǐ)的重點就是堅決打好大氣、水、土壤污染防治三大戰役，将三大行動計劃的路線(xiàn)圖落實為(wèi)各地的施工圖，推動環境質(zhì)量持續改善。

　　深入實施大氣污染防治行動計劃。計劃提出十條35項具體(tǐ)措施，主要包括：強化污染綜合治理(lǐ)、調整優化産業結構、加快企業技(jì )術改造、調整能(néng)源結構、提高節能(néng)環保準入門檻、完善環境經濟政策、嚴格依法監督管理(lǐ)、加強區(qū)域大氣污染防治協作(zuò)、妥善應對重污染天氣、落實地方政府企業和社會責任，經過五年努力，全國(guó)空氣質(zhì)量總體(tǐ)改善，重污染天氣較大幅度減少;京津冀、長(cháng)三角、珠三角等區(qū)域空氣質(zhì)量明顯好轉。

　　深入實施水污染防治行動計劃。計劃提出十條238項具體(tǐ)治理(lǐ)措施，主要包括：全面控制污染物(wù)排放、推動經濟結構轉型升級、着力節約保護水資源、強化科(kē)技(jì )支撐、充分(fēn)發揮市場機制作(zuò)用(yòng)、嚴格環境執法監管、切實加強水環境管理(lǐ)、全力保障水生态環境安(ān)全、明确落實各方責任、強化公衆參與和社會監督，到2020年，全國(guó)水環境質(zhì)量得到階段性改善，污染嚴重水體(tǐ)較大幅度減少，飲用(yòng)水安(ān)全保障水平持續提升。

　　編制實施土壤污染防治行動計劃。協同推進污染預防、風險管控、治理(lǐ)修複三大舉措，着力解決土壤污染威脅農産品安(ān)全和人居環境健康兩大突出問題，到2020年，全國(guó)土壤污染加重趨勢得到遏制，土壤環境質(zhì)量總體(tǐ)穩定，農用(yòng)地土壤環境得到有效保護，建設用(yòng)地土壤環境安(ān)全得到基本保障。

　　(三)推進多(duō)污染物(wù)綜合防治和環境治理(lǐ)

　　我國(guó)區(qū)域性、複合型大氣污染和流域性水污染問題日益凸顯，需要積極探尋系統科(kē)學(xué)的治理(lǐ)思路和技(jì )術路線(xiàn)。

　　《建議》明确要求推進多(duō)污染物(wù)綜合防治和環境治理(lǐ)，實行聯防聯控和流域共治。環境治理(lǐ)不能(néng)搞單打一，需要堅持多(duō)污染物(wù)綜合防治和區(qū)域流域聯防聯控聯治，充分(fēn)發揮多(duō)污染物(wù)綜合治理(lǐ)的協同效應和區(qū)域流域的共治效應，推動形成改善環境質(zhì)量的整體(tǐ)效果。強化污染防治和生态保護的聯動，推進生态文(wén)明建設示範區(qū)創建，加強自然保護區(qū)管理(lǐ)。要推動多(duō)污染物(wù)協同控制，多(duō)污染源綜合防控，加強聯防聯控和流域共治，建立統一的決策協商、信息通報、環評會商、聯合執法和預警應急機制。

　　(四)實施工業污染源全面達标排放計劃

　　工業生産是主要污染源，二氧化硫排放量占88.1%，氮氧化物(wù)占67.6%，特别是工業排放的有毒有害物(wù)質(zhì)，對人體(tǐ)健康的損害更大。《建議》提出，實施工業污染源全面達标排放計劃。

　　工業污染源達标排放，既是法律的基本要求，也是企業環境責任的底線(xiàn)要求，可(kě)以内化企業環境行為(wèi)的外部性，為(wèi)公平競争營造良好的市場環境。據估算，如果現有工業污染源均能(néng)夠做到穩定達标排放，主要污染物(wù)排放量可(kě)以再減少40%左右。嚴格執行環境影響評價和“三同時”制度，确保新(xīn)污染源排放達标。對現有污染源，綜合采取清潔生産改造和污染深度治理(lǐ)、限産限排、停業關閉等措施，确保達标排放。

　　(五)實現城鎮生活污水垃圾處理(lǐ)設施全覆蓋和穩定運行

　　随着城鎮化快速發展，生活污染日益凸顯。生活源氨氮排放量占57.9%，生活垃圾年産生量超過1.7億噸。《建議》提出，實現城鎮生活污水垃圾處理(lǐ)設施全覆蓋和穩定運行。

　　城鎮生活污水垃圾處理(lǐ)是城鎮管理(lǐ)和環境治理(lǐ)的重要内容，是提高全社會環境意識和責任意識的重要載體(tǐ)。當前，我國(guó)城鎮水污染防治中，重調水輕治理(lǐ)、重地上輕地下、重景觀輕排放、重水線(xiàn)輕泥線(xiàn)、重建設輕運行、重末端輕源頭、重規模輕質(zhì)量等問題相當突出。要對城鎮污水處理(lǐ)設施建設進行填平補齊、升級改造和管網完善。到2020年，全國(guó)所有縣城和重點鎮具備污水收集處理(lǐ)能(néng)力，地級及以上城市建成區(qū)污水基本實現全收集、全處理(lǐ)，縣城、城市污水處理(lǐ)率分(fēn)别達到85%、95%。加快城鎮生活垃圾無害化處理(lǐ)設施建設，破解一些城市面臨的“垃圾圍城”困境。建立健全政府和社會資本合作(zuò)機制，吸引更多(duō)民(mín)間資本投入，保障污染治理(lǐ)設施穩定運行。

　　(六)堅持城鄉環境治理(lǐ)并重

　　城市與農村生态環境是相互補充、互為(wèi)依存的唇齒關系。《建議》提出，堅持城鄉環境治理(lǐ)并重。

　　農村是環境保護的短闆，也是污染排放的重要來源。據第一次全國(guó)污染源普查，農業源在化學(xué)需氧量、總氮、總磷排放量中所占比例，分(fēn)别達到43.7%、57.1%和67.3%。要嚴格控制農業用(yòng)水總量，實施化肥、農藥零增長(cháng)行動，支持規模化畜禽養殖場開展标準化改造和建設，深入開展稭稈資源化利用(yòng)。加快農村環境綜合整治，到2020年新(xīn)增完成環境綜合整治的建制村13萬個。

　　三、改革環境治理(lǐ)基礎制度

　　環境保護需要充分(fēn)發揮制度的引導規制激勵約束等功能(néng)。《建議》提出，改革環境治理(lǐ)基礎制度。

　　(一)實行最嚴格的環境保護制度，形成政府、企業、公衆共治的環境治理(lǐ)體(tǐ)系

　　環境保護的嚴峻現狀和民(mín)衆的巨大需求，決定了必須對其實行最嚴格的制度，源頭嚴防、過程嚴管、後果嚴懲。這就需要發揮各方面的作(zuò)用(yòng)。地方各級政府對轄區(qū)環境質(zhì)量負責，企業是污染治理(lǐ)的責任主體(tǐ)，公衆也有權利和義務(wù)共同參與環境保護。要形成政府、企業、公衆共治的環境治理(lǐ)體(tǐ)系，彙聚各種力量，産生最大合力。

　　(二)建立覆蓋所有固定污染源的企業排放許可(kě)制

　　排污許可(kě)是國(guó)際上普遍采用(yòng)的一項基本環境管理(lǐ)制度。《建議》明确要求，建立覆蓋所有固定污染源的企業排放許可(kě)制。加快制定排污許可(kě)管理(lǐ)條例，建立以排污許可(kě)證為(wèi)核心的污染防治管理(lǐ)體(tǐ)系，有效銜接環境影響評價、“三同時”、排污收費等制度，将排污者應當遵守的法律法規、标準規範、總量控制指标等方面的要求具體(tǐ)化，切實落實企業責任。

　　(三)建立全國(guó)統一的實時在線(xiàn)環境監控系統

　　環境監測是環境治理(lǐ)的基石。《建議》提出，建立全國(guó)統一的實時在線(xiàn)環境監控系統。這就要堅持全面設點、全國(guó)聯網、自動預警、依法追責，統一規劃建設監測網絡，按照統一的标準規範開展監測評價，客觀、準确地反映環境質(zhì)量、污染排放和生态狀況。開展環境大數據建設和應用(yòng)，為(wèi)日常監管提供支撐。

　　(四)開展環保督察巡視，嚴格環保執法

　　這是落實地方政府對環境質(zhì)量負責的重要抓手和突破口。重點督察黨中央、國(guó)務(wù)院環境保護重大決策部署，以及環境保護法律法規和國(guó)家環境保護計劃、規劃、重要政策措施的落實情況，推動地方黨委和政府及其有關部門落實環境保護“黨政同責”和“一崗雙責”。實施好新(xīn)修訂的《環境保護法》和《大氣污染防治法》，重點打擊偷排偷放、僞造監測數據和不正常運行治污設施等違法行為(wèi)，讓環境守法成為(wèi)新(xīn)常态。

　　(五)實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理(lǐ)制度

　　這是對環保管理(lǐ)體(tǐ)制的重大創新(xīn)和突破。要将基層環保機構監測監察執法的管理(lǐ)職能(néng)統一到省級環保部門，獨立進行監管執法和環境監測。結合加強聯防聯控和流域共治，探索建立跨地區(qū)的環保機構，實行統一規劃、統一标準、統一監測、統一治理(lǐ)。

　　(六)健全環境信息公布制度

　　全面推進環境信息公開，主動發布環境質(zhì)量、環境監測、重點污染源、突發環境事件等信息。實行陽光審批，堅持環保審批依據、流程、結果全部公開。推行陽光執法，公開環境行政處罰信息，及時向社會公布違法者名單。推動企業主動公開環境信息。把政府和企業都放在陽光下，接受公衆監督，推動全社會參與環境保護。