作(zuò)者有話說：

　　近日，沒克服筆(bǐ)下沖動的毛病，寫了篇檄文(wén)要把環保踢出特許經營，引來不少新(xīn)老朋友與我小(xiǎo)聲同意或者辯論(PPP咨詢從業者是不能(néng)像我這樣超脫的)。尤其值得一提的是，上海城投好友王強博士周末與我的一番談話，啓示我又從另一視角看待這兩大概念之間的關系。本文(wén)借用(yòng)了王強博士所創立的政府管制型特許經營的概念，(對于他(tā)提出的與之相對的政府采購(gòu)型特許經營我略有不同意見後叙)，就此特别謝(xiè)過。

　　前天(周五)，上海的第一屆PPP融資論壇勝利召開(陳國(guó)強律師戲稱為(wèi)海派PPP，一衆上海大咖悉數上陣，贊一個)。我詳細看了論壇各位的發言，經典之餘，好像很(hěn)少出現特許經營四個字，即便基礎設施方面已經多(duō)次涉及。但是，特許經營真的是PPP可(kě)以繞過去的麽?此時，正值特許經營立法重啓(但我對目前的草(cǎo)案有很(hěn)多(duō)不認可(kě))，而同時，财政部PPP立法也箭在弦上。如今這一幕，不由讓筆(bǐ)者想起當年的招标投标法與政府采購(gòu)法之間的那場“風花(huā)雪(xuě)月”的故事。政府采購(gòu)法中凡是涉及招标的環節，必須要遵從招标投标法的規定。那麽，未來的二法天下，應該也是如此局面。值此關鍵時刻，為(wèi)PPP和特許經營的健康發展計，還是需要發聲、發聲再發聲!

　　本文(wén)結合我本周在中國(guó)發展研究基金會和南甯中環協餐廚大會兩度發言的思考，在特許經營和PPP的“恩怨情仇”之間，希望進一步捋出些許頭緒。

　　一、曆史造成的特許經營的先入為(wèi)主，和其對于設施類PPP的适用(yòng)性

　　近期高法對特許經營權質(zhì)押的判例，讓我看到，畢竟特許經營系統已經運行十多(duō)年，裏面的一些積澱存在着重要的價值。特許經營的法規和實操系統裏，對于“設施”有着較好的适用(yòng)性，這是因為(wèi)基于中國(guó)的國(guó)情，市政設施是我國(guó)“特許經營系統”發端的地方---2003年原建設部城建司以市政六項(基本都是市政基礎設施)啓動的特許經營。而目前的PPP法規系統尚未建設完成，有些空缺會使人即使明知特許經營系統存在邏輯誤導，依然還傾向沿用(yòng)這套系統。

　　插一句，由于央企無處不在的威力和電(diàn)力系統的全國(guó)性屬性适合前者縱馬馳騁(至少是一個原因)，雖然來賓電(diàn)廠是中國(guó)最早的PPP(特許經營)項目，卻沒有遍地開花(huā)。而市政六項分(fēn)割在各縣市的權責分(fēn)配格局，導緻原有利益主體(tǐ)分(fēn)散，目标市場割裂，反而阻礙了央企的獨大，造成了相對而言社會資本(包括地方國(guó)企)百花(huā)齊放的局面，充分(fēn)的競争，帶來了前二十年來PPP在中國(guó)推行最成功的領域。雖然如此，我們還是要看到，民(mín)企融資成功本高和斷鏈風險大的特征，導緻最終在E20環境産業地圖的A方陣中，還是漸漸由市場機制良好的地方國(guó)企占據大頭。

　　二、資産屬性很(hěn)重要，引入“二維法”

　　恰恰由于以上原因，如果隻考慮一個經營性的角度，好像還不能(néng)将這個問題剖析清楚。對于“設施”這種概念，本質(zhì)上是其資産屬性，包括融資需求，也包括能(néng)夠“轉固”的沉澱性和不易流通的特點，以及由此在資本市場的融資和抵押能(néng)力。(目前看，E20環境産業地圖A方陣的PPP發展和上市之路，基本都靠着配合政府支付信用(yòng)的強資産屬性而帶來。)

　　在特許經營咨詢的低潮期，我曾攜央企之光環，率隊從麥肯錫手中搶了個大單，為(wèi)美國(guó)通用(yòng)電(diàn)器做了一系列中國(guó)水市場戰略咨詢項目。擔心中國(guó)的咨詢公司一向擅于“假大空”，GE的中國(guó)區(qū)同事們為(wèi)此專門培訓了我們一通國(guó)際咨詢方法。其中，給我留下深刻印象的，就是無處不在的二維分(fēn)析法。

　　由此，我們将經營性和資産屬性作(zuò)為(wèi)兩個維度，套用(yòng)這樣的二維分(fēn)析法，豁然發現，好像問題清晰了不少，VIVA, MCKINSEY!

　　三、詳解經營屬性和資産屬性二維尺度

　　經營屬性：特指的是社會資本面對直接收益的使用(yòng)者(民(mín)衆或某些企業)經營和收費的屬性。此處的經營性并不完全等同于國(guó)家發改委2724号文(wén)的“經營性、準經營性和非經營性”三個概念，2724号文(wén)更多(duō)從收費是否可(kě)以完全支撐項目角度來區(qū)分(fēn)這三個概念，而本文(wén)中的經營性，則強調直接向使用(yòng)者收費的基礎，我認為(wèi)，所謂特許經營中的“經營”二字的核心理(lǐ)念，應該與“直接面對非政府的收益者”這個概念高度相關。與此二字理(lǐ)念一緻的是我們的公用(yòng)事業價費系統中的“經營性”收費對比行政事業型收費的“經營”二字。

　　此外，對應經營性，其實另一個詞非常重要，就是壟斷性。壟斷性隻有在強經營屬性的範疇内才有可(kě)能(néng)存在。而其是否能(néng)夠存在，則在于項目本身由于資産屬性伴生的網絡覆蓋型特點而具有了先天壟斷性(當然依然還需要有政府的授予确認)，還是在弱資産屬性領域，由于僅僅政府授予而具備的後天壟斷性。更關鍵的，是我們要知道，弱經營屬性項目往往既不存在先天壟斷性的基礎，也不存在後天索取壟斷性的需求。由此，我們還要在表格中，對壟斷性特征再做一次解析。

　　強經營屬性：社會資本方的業務(wù)直接與作(zuò)為(wèi)民(mín)衆或某些社會企業(非政府)的使用(yòng)者接觸，并具有收費的權利和能(néng)力。出于公益性需要，政府可(kě)以存在補貼。

　　弱經營屬性：社會資本方實際上是在直接完成政府訂購(gòu)的某些産品，找不到可(kě)支付的受益者，或者無法直接向受益者收費。基本不面對民(mín)衆或其他(tā)企業，由此本質(zhì)上不存在任何經營自由。由此，弱經營屬性的一定是高度依賴政府付費的項目。弱經營屬性區(qū)域不需要考慮壟斷性特征。

　　資産屬性：如前所述，資産屬性，包括項目的融資功能(néng)，資産轉固的傾向，不易流通變現的特征。說通俗點，水泥鋼材構成的固定設施成為(wèi)這類屬性強的基本特征。

　　類比壟斷性，在資産屬性中還有融資強度屬性一個子維度。地方政府無論推行特許經營還是PPP，其融資目的是重要的出發點，不管我們怎麽強調。但是不同的項目，其融資強度還是有所不同。在強資産屬性區(qū)域，不需要區(qū)分(fēn)融資強度，因為(wèi)幾乎一定是強融資強度。在弱資産屬性區(qū)域則會有所區(qū)别。

　　強資産屬性和弱資産屬性比較好理(lǐ)解。值得一提的是，我認為(wèi)例如車(chē)輛類投資，由于流通性好，屬于弱資産屬性，這也是我觀察A方陣企業可(kě)以在村鎮這樣的支付風險較大的領域敢于自購(gòu)車(chē)輛進行垃圾收運的PPP模式的一個基礎。

　　四、DUANG! 二維圖呈現，很(hěn)有意思

　　E20研究院PPP研究矩陣

　　首先重新(xīn)需要開宗明義下，按照國(guó)際慣例，我個人認為(wèi)PPP是大于特許經營範圍的概念，本圖中的PPP，姑且可(kě)以理(lǐ)解為(wèi)抛去适用(yòng)特許經營範圍的PPP的其餘部分(fēn)。

　　1區(qū)是典型的最适合特許經營的領域，而且，繼承當年建設部推進的勝利果實，相對法規、文(wén)本和各類操作(zuò)配套經驗齊備。更重要的是，政府作(zuò)為(wèi)監管者，淩駕于社會資本與使用(yòng)者(民(mín)衆)兩方之上，項目結構設計的諸多(duō)要素，在這類項目中淋漓盡緻的與特許經營的主邏輯充分(fēn)貼合。比如價格一般為(wèi)經營性收費，而說到價格調整機制，聽證會是理(lǐ)所當然最适合的程序。比如說到與作(zuò)為(wèi)監管方之政府的争議解決，行政複議也是可(kě)以理(lǐ)解的正常選擇。此外，地鐵、自來水、燃氣、供熱四個主項的強資産屬性，也帶來了特許經營條例和特許經營立法的草(cǎo)案的諸多(duō)規定的高度适用(yòng)性。考慮到政府要保持監管的地位，股權合作(zuò)模式是這個區(qū)域項目經常采用(yòng)的模式。

　　此外，強經營屬性強資産屬性的區(qū)域，往往由于其“設施管道化”的網絡覆蓋性特點，具備天然的壟斷性。地鐵、自來水、燃氣、供熱就是典型的四大案例。如果說有例外，就是工業危廢處置中心，由于固體(tǐ)廢棄物(wù)可(kě)以用(yòng)汽車(chē)運輸，并不受制于強資産屬性中的設施管道化特征，最終使用(yòng)者可(kě)以用(yòng)腳投票，所以這類項目僅僅具備相對較弱的由政府後天賦予的壟斷權(來自于區(qū)域牌照的發放密度和轉移的監管力度)。醫(yī)院本質(zhì)上也類似于這種情況，其中一些項目結構設計就很(hěn)耐人尋味了。

　　2區(qū)是個很(hěn)偏門的領域，我能(néng)想到的最好的例子就是出租車(chē)，由于存在政府特許，牌照是被政府監管的具有“特許經營”屬性的“弱壟斷附加”。對這部分(fēn)的PPP的特性，長(cháng)期被忽視了。仔細想來，這才出來了對政府額外征收牌照費的争議，和杭州取消牌照費後的大家的一緻好評。

　　3區(qū)我認為(wèi)則是典型的應完全抛開特許經營概念的PPP領域。上述項目的社會資本參與方，其用(yòng)戶隻有一個，就是政府自己，因此幾乎所有項目在目前都要極大比例的依賴政府支付，而幾乎沒有什麽經營性特征。這個區(qū)域，社會資本方和政府是典型的平等的買賣關系。特許經營的諸項特征，均與此格格不入。比如，哪有什麽壟斷性特征?由此何必要授予特許經營權。另外，何來價格聽證機制?價格是有平等買賣雙方公平約定并以此執行。比如，何來争議要去行政複議?作(zuò)為(wèi)平等買賣雙方，出現争議，必須走仲裁或訴訟，才能(néng)保障PPP社會資本參與方的基本權利。值得注意的是，這部分(fēn)區(qū)域還有個現象，就是很(hěn)大比例，政府沒有收費來源，而是要通過土地出售收入或稅收支付。由此可(kě)見，政府采購(gòu)服務(wù)是這個區(qū)域最準确的基本邏輯，政府采購(gòu)型PPP是這個區(qū)域最合适的詞彙。在這個區(qū)域中具有強融資強度的項目，由于背離資産屬性，政府支付信用(yòng)又不完善，是我們現在在PPP推進中最容易放空的領域，比如海綿城市和土壤修複。

　　值得一提的是，當前的特許經營立法草(cǎo)案的描述中，仔細讀來，以“公共服務(wù)”一詞為(wèi)名，将這部分(fēn)區(qū)域都包含在内，是極其不可(kě)取的，會帶來各種基本邏輯的混亂，而影響PPP的健康發展。而未來環保治理(lǐ)的大部分(fēn)支出，都會落在這個區(qū)域，這是筆(bǐ)者為(wèi)此沖動大聲呐喊的主要原因。

　　4區(qū)我之所以留到最後說，因為(wèi)這是個最敏感的區(qū)域。捅漏了說，就是未來特許經營法和PPP法覆蓋重合最容易出現的地方。在不具備經營屬性這個特征上，4區(qū)是與3區(qū)一緻的，也包括僅有政府作(zuò)為(wèi)唯一用(yòng)戶(發電(diàn)或者沼氣出售這種成本補充行為(wèi)的存在不能(néng)模糊其核心邏輯)，真正的收益者無法付費(路橋)或者隻能(néng)付費給政府(污水垃圾等)。在這個領域作(zuò)為(wèi)垃圾廠、污水廠乃至餐廚廠通常采用(yòng)BOT模式，其本質(zhì)是政府需要以“照付不議”的保底量方式按質(zhì)按量提供處理(lǐ)物(wù)，如果未能(néng)提供，則需要支付基本的費用(yòng)保障社會資本參與方的成本回收。同理(lǐ)，處理(lǐ)價格來自事先約定和采用(yòng)調價公式剛性調整，并不适用(yòng)聽證會調價機制。又如我個人強烈認為(wèi)，在這個區(qū)域，如果出現争議無法解決，當然應該走仲裁或者訴訟，行政複議違背公平極其不可(kě)取。

　　然而，王強博士的建議也使我陷入思考，考慮到10多(duō)年的曆史成就的積澱，将其作(zuò)為(wèi)特許經營存在，在這類項目的強資産屬性特征上有很(hěn)多(duō)吻合的好處，比如前文(wén)提到的特許經營權質(zhì)押融資的模式和最近的突破，還有長(cháng)期以來将污水、垃圾等市政六項的環保部分(fēn)納入特許經營的習慣。

　　此外，再結合我鍾愛的環保領域PPP說幾句：第一，我依然認為(wèi)環保領域幾乎都落在了3、4縱向區(qū)域，特許經營的很(hěn)多(duō)基本邏輯存在諸多(duō)不适合。第二，結合水十條的剛性要求而帶來未來需求旺盛需要重點關注的，具有“環境績效合同服務(wù)”特征的城市小(xiǎo)流域治理(lǐ)(也包括海綿城市和黑臭水體(tǐ)等高熱領域)的項目，往往會具有橫跨3、4區(qū)域，比如河道整治和污水廠乃至管網的打包。将本屬于3區(qū)域的弱資産屬性大大加強。典型案例就是南甯那考河項目。第三、需要再次強調的是，當前環保治理(lǐ)的核心矛盾是如何提高治理(lǐ)效果而突破系統集成的難題，在環保治理(lǐ)項目中過于強調“2724”号文(wén)所提到的那種“經營性”開發往往會導緻舍本逐末，這部分(fēn)在我之前所寫的“環保領域PPP推進的六大障礙”中已有詳述。

　　五、二法走向的建議

　　由于目前各部委立法出文(wén)都有不約而同的“泛化”的偏好，我認為(wèi)，如果無法阻止泛化，那麽，盡量分(fēn)類并各自針對性描述，也許是個彌補基本邏輯模糊的方案。

　　此外，結合現在兩法并行的局面，未來的走向，也許現在還未可(kě)知，如果PPP法最終流産，我們隻能(néng)希望，在當前的特許經營立法中，将特許經營分(fēn)為(wèi)政府管制型特許經營和政府采購(gòu)型特許經營，并對非設施屬性的公共服務(wù)采購(gòu)結合其特點分(fēn)别描述。

　　如果PPP法得以進行，很(hěn)大概率上它将落後于特許經營法出台，這種情況很(hěn)類似于當年的招标投标法在前，政府采購(gòu)法在後的局面，那麽有兩種選擇，一種，依然可(kě)以按上一段所述，完善特許經營法的分(fēn)類和對應措施描述，但應該(估計如果兩法并存，實現這個目的問題也不大)将政府采購(gòu)公共服務(wù)部分(fēn)從特許經營法的範疇中剔除，納入PPP法的範疇。

　　第二種，更徹底的将3區(qū)域的項目類型從特許經營法中挪移到PPP法的範疇，但需要反之對應的，在PPP法中将這種設施屬性(資産屬性)強的類型區(qū)别于一般的政府采購(gòu)服務(wù)，對其資産性進行針對性的描述，彌補失去特許經營系統的不足。而這種局面，是作(zuò)為(wèi)一個“較真癖”的我所期待看到的局面。但是，出于衆所周知的原因，實現的路徑将十分(fēn)艱難。

　　最後說一句，無論哪種局面，我所呐喊的最大訴求，就是希望法律的起草(cǎo)者，采用(yòng)“分(fēn)類、分(fēn)類、再分(fēn)類”的方法，将諸多(duō)不同類型的PPP(特許經營)項目屬性明晰化，并分(fēn)别予以針對性的措施，唯此，才能(néng)讓這一輪PPP的發展超越當年建設部126号文(wén)的精(jīng)彩一筆(bǐ)。

　　作(zuò)者：E20環境平台高級合夥人、E20研究院執行院長(cháng) 薛濤